• A Estrutura Normativa da Ética na Administração Pública Federal Brasileira

    2001

    Autor: José Leovegildo Oliveira Morais

    Colaborador: Dalmácio José de Souza Madruga

    Escola de Administração Fazendária - ESAF

    Projeto: Identificação de modelos e práticas de gestão da ética na administração pública brasileira (executivo federal)

    Supervisor do Projeto: José Carlos Soares Azevedo

    Brasília, 3 de agosto de 2001

    I - Introdução

    Destina-se este trabalho a identificar as normas existentes na legislação federal brasileira que, de alguma forma, concorrem ou contribuem para que se alcance um padrão de conduta ética desejável na Administração Pública Federal. Tais normas podem ter natureza repressiva, educativa ou estimuladora do comportamento ético, o que significa dizer que o âmbito do presente trabalho não se limita ao que está estabelecido nos Códigos de Ética ou em leis que disciplinem o regime jurídico dos servidores públicos. Pretende-se alcançar todo o arcabouço normativo relacionado à questão da ética.

    Destina-se, também, a identificar os órgãos encarregados de dar efetividade a tais normas, com destaque para aqueles que tenham maior responsabilidade com a gestão da ética pública.

    Tenta-se estabelecer as correlações existentes entre as diversas estruturas normativas, a fim de que se possa aferir se a superposição de normas está contribuindo ou prejudicando a efetividade delas, e em que medida isso ocorre, levando-se em consideração um padrão ético desejável, segundo os valores atuais. Para esse desiderato também se procura verificar a inter-relação entre os órgãos com responsabilidade na gestão da ética, visando a averiguar a existência de canais efetivos que possibilitem o funcionamento deles de forma orquestrada, requisito indispensável para que a infra-estrutura ética alcance um grau de eficiência compatível com os anseios da sociedade.

    II - Normas Reguladoras de Condutas, Valores e Princípios Éticos

    O ordenamento jurídico brasileiro contempla normas de diversas naturezas destinadas a direcionar a atuação da administração pública e de todos aqueles que ocupam cargos públicos. Essas normas podem ser encontradas na Constituição Federal, no Código Penal, na legislação extravagante que trata de figuras criminais, nas leis que tratam da improbidade administrativa e da regulação da conduta dos servidores públicos, e, ainda, nos Códigos de Ética e de Conduta que, sem possuírem natureza cogente, são de fundamental importância para que se alcance um padrão ético digno na gestão da coisa pública. É o que se passa a demonstrar.

    1- Princípios diretivos da Administração Pública, estabelecidos na Constituição Federal:

    1.1 - legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput);

    1.2 - licitação pública, como regra, para aquisição de bens e serviços na administração pública (art. 37, inciso XXI);

    1.3 - probidade administrativa, cujos atos a ela contrários são punidos com a suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei (art. 37, § 4o);

    1.4 - iniciativa popular para anular ato lesivo ao patrimônio público e/ou à moralidade administrativa, mediante ação popular (art. 5º, LXXIII, da CF);

    Normas destinadas a implementar tais princípios

    Os princípios mencionados no caput do art. 37 da Constituição Federal são auto aplicáveis, ou seja, independem de leis e regulamentos para sejam observados, de forma obrigatória, pela administração pública e seus servidores. Mesmo assim, o ordenamento jurídico contempla diversas normas de natureza legal e infralegal reafirmando-os expressamente ou esclarecendo melhor o alcance deles, conforme se demonstra a seguir.

    Princípio da legalidade: este princípio impõe ao servidor público fazer o que a lei determina e, não, o que ela não proíbe. Diferentemente do que ocorre na atividade privada, onde ao particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíba, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza; não há liberdade nem vontade pessoal do agente público. Todavia, como adverte Lúcia Valle Figueiredo, "o princípio da legalidade não pode ser compreendido de maneira acanhada, de maneira pobre. E assim seria se o administrador, para prover, para praticar determinado ato administrativo, tivesse sempre de encontrar arrimo expresso em norma específica, que dispusesse exatamente para aquele caso concreto." Isto significa dizer que este princípio não se destina a proteger o ócio, ou seja, a albergar atitudes daqueles que procuram escudar-se na ausência de norma expressa para o caso concreto como pretexto para deixar de fazer aquilo que se inclui entre suas obrigações. Destina-se, isto sim, a impedir o administrador público de, "por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto precisa de lei". Ou, ainda, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, trata-se de um princípio que traduz um propósito político: "o de submeter os exercentes do poder concreto - o administrativo - a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos. Pretende-se, através da norma geral, abstrata e por isso mesmo impessoal, a lei, editada pois pelo Poder Legislativo - que é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minoritárias) do corpo social - garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização dessa vontade geral."

    Além do caráter impositivo deste princípio, que deve ser cumprido independente de qualquer regulamentação, verifica-se que diversas outras normas relacionadas com a atividade pública o mencionam expressamente, como mecanismo de reforço da sua imperatividade. Nesse sentido, pode-se citar, a título de exemplo, as que seguem:

    a) o art. 116, III da Lei n. 8.112/90 (Regime Jurídico do Servidor Público Federal - RJU) que estabelece o dever do servidor público "observar as normas legais e regulamentares";

    b) o art. 11, caput e inciso I da Lei n. 9.429/92 que capitula como ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão que viole o dever de legalidade, bem como os atos praticados visando a fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência;

    c) a Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal e estabelece normas básicas que visam à proteção dos direitos dos administrados, dispõe em seu art. 2º que a Administração Pública tem o dever de obedecer, dentre outros, "aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência".

    d) a Lei n. 8.666/93 (Lei das Licitações) editada com a finalidade de garantir o princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, estabelece, em seu art. 3º, que a licitação "será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, ...".

    Princípio da impessoalidade: este princípio tem como objeto a neutralidade da atividade administrativa e importa em não se dar tratamento preferencial a qualquer pessoa, física ou jurídica, além de impedir que o agente público utilize-se do cargo para promoção pessoal. Constituiu, também, fator inibidor do nepotismo na administração pública. Ele se encontra reafirmado nas seguintes normas:

    a) no art. 3º da Lei das Licitações, acima mencionado;

    b) no inciso II do art. 37 da Constituição Federal, o qual estabelece o concurso público como requisito obrigatório para investidura em cargo ou emprego público, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação;

    c) no inciso XXI do art. 37 da CF que proíbe o uso de "nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos" na publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos, a qual somente poderá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social;

    d) no item III do art. 2º da Lei n. 9.784/99, que determina à Administração que observe, no manejo dos processos administrativos, a "objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes e autoridades";

    e) no item VIII do art. 117 da Lei n. 8.112/90 que veda ao servidor público "manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil";

    f) no item XIV, "a", do Código de Ética aprovado pelo Decreto n. 1.171/94, que veda ao servidor público "o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influência para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem".

    Princípio da publicidade: este princípio significa não apenas que os atos da administração pública devem ser divulgados oficialmente para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Significa, também, que o agente público deve agir com a maior transparência possível e visa a concretizar um outro princípio, que é o da moralidade. Constitui requisito de eficácia e validade do ato e somente pode deixar de ser observado nos casos em que a lei, atendendo a interesse superior da Administração, imponha o sigilo. Encontra-se reafirmado em diversas normas, a saber:

    a) na citada Lei das Licitações (Lei 8.666/93), onde se encontra inserido entre os princípios gerais da licitação pública (art. 3º), como também em diversos outros dispositivos que tratam da publicidade de todos os atos e contratos regulados por essa Lei;

    b) na Lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal (Lei n. 9.784/99) que determina a observância do critério da "divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipótese de sigilo previstas na Constituição" (art. 2º, V);

    c) no Decreto n. 84.555, 12.3.1980 que dispõe sobre a publicação de atos oficiais, o qual relaciona como de publicação obrigatória no Diário Oficial, além dos atos legislativos e normativos, "XI - portarias, pareceres, contratos, editais, avisos, extratos e quaisquer outros atos administrativos, que se refiram a servidores públicos civis e militares".

    d) no Decreto n. 2.134, de 24.1.1997, que dispõe sobre a categoria de documentos públicos sigilosos e o acesso a eles.

    Princípio da eficiência: este princípio foi elevado a nível constitucional com a Emenda Constitucional n. 19 de 1998. Está direcionado tanto à Administração Pública como um todo quanto a cada um dos seus agentes e tem por finalidade garantir a produção de resultados úteis, eficazes, racionais e econômicos."É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros". Algumas normas infraconstitucionais também consagram este princípio, como as que se menciona a seguir:

    a) a que determina o dever de a Administração observar o princípio da eficiência na gestão dos processos administrativos (Lei n. 9.784/99, art, 2º);

    b) Código de Conduta do Servidor Público (Decreto n. 1.171/94), que em seu item XIV, "b", dispõe ser dever do servidor público "exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situações procrastinatórias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espécie de atraso na prestação dos serviços pelo setor em que exerça suas atribuições, com o fim de evitar dano moral."

    Princípio da moralidade: a moralidade administrativa, que também pode ser vista sob o aspecto da probidade na administração pública, recebeu um destaque maior na Constituição Federal de 1988, que no § 4º do art. 37 impôs as seguintes sanções aos atos de improbidade administrativa: suspensão dos direitos políticos; perda da função pública; indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal. Para regular esse dispositivo constitucional foi editada a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que define os atos configuradores de improbidade na administração pública, tais como os que importam em enriquecimento ilícito, os que causam prejuízo ao erário, os que violam os princípios constitucionais da administração pública e, também, os conflitos de interesses e o uso ou fornecimento de informação privilegiada. A Constituição Federal também erigiu a moralidade administrativa como fundamento autônomo para anulação de ato administrativo, mediante ação popular (art. 5º, LXXXIII). O princípio da moralidade administrativa encontra-se reafirmado em diversas outras normas, a exemplo das que seguem:

    a) o inciso IX do art. 116 da Lei n. 8.112/90 estabelece como um dos deveres do servidor o de "manter conduta compatível com a moralidade administrativa";

    b) as Leis 8.666/93 e 9.784/99, acima referidas, também incluem a moralidade administrativa como princípio que deve ser observado por todos aqueles encarregados da aquisição de bens ou serviços para a Administração Pública e pela operacionalização de processos administrativos (arts. 3º e 2º, respectivamente).

    Em que pese a Lei n. 8.429/92 detalhar de forma extensiva, mas não exaustiva, os atos que configuram improbidade na administração pública e, portanto, que ferem a moral administrativa, é certo que o conceito do que seja moral administrativa comporta juízos de valor bastante elásticos, o que exige, sempre, delimitação dos seus contornos ou balizamento da sua compreensão. Por isso que o Código de Ética do Servidor Público aprovado pelo Decreto n. 1.171/94, inspirado pela obra de Hauriou, assim dispôs:

    II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, "caput" e § 4º, da Constituição Federal.

    III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idéia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo.

    Moral e ética são valores que se interpenetram. Por essa razão, o Código de Conduta da Alta Administração Federal, que será comentado mais à frente, há de ser entendido como mais uma medida de caráter normativo visando a dar concretude ao princípio constitucional da moralidade administrativa.

    A iniciativa popular para anular ato lesivo ao patrimônio público e à moralidade administrativa: a Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965, regula a ação popular e define as hipóteses de nulidade e anulabilidade de atos administrativos, por lesividade ao patrimônio público.

    2- Condutas praticadas por servidores públicos que violam valores éticos e configuram infração penal:

    2.1 Estabelecidas no Código Penal:

    2.1.1 - apropriar-se de dinheiro ou bem móvel, público ou particular, de que tem a posse em razão do cargo (crime de peculato, art. 312);

    2.1.2 - exigir vantagem indevida (crime de concussão, art. 316); 2.1.3 - solicitar ou receber vantagem indevida para a prática ou omissão de ato inerente à função (crime de corrupção passiva, art. 317);

    2.1.4 - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal (crime de prevaricação, art. 319);

    2.1.5 - patrocinar interesse privado perante a administração pública, valendo-se da qualidade de funcionário (crime de advocacia administrativa, art. 321);

    2.1.6 - revelar fato de que tem ciência em razão do cargo e que deva permanecer em segredo (crime de violação de sigilo funcional, art. 325), dentre outras que integram o rol dos crimes contra a administração pública.

    2.2 - Estabelecidas na legislação penal extravagante:

    2.2.1 - o crime de abuso de autoridade, previsto na Lei n° 4.898, de 9.12.1965.

    2.2.2 - os crimes previstos na Lei de Licitações, Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, quais sejam:

    2.2.2.1 - dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei (art. 89);

    2.2.2.2 - patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administração, dando causa à instauração de licitação ou à celebração de contrato, cuja invalidação vier a ser decretada pelo Poder Judiciário (art. 91);

    2.2.2.3 - admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor de adjudicatário, durante a execução dos contratos, sem autorização em lei, no ato convocatório da licitação ou nos respectivos instrumentos contratuais (art. 92, 1ª parte);

    2.2.2.4 - pagar fatura com preterição da ordem cronológica de sua apresentação (art. 92, 2ª parte);

    2.2.2.5 - devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatório, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo (art. 94);

    2.2.2.6 - admitir a licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidôneo (art. 97);

    2.2.2.7 - obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrição de qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alteração, suspensão ou cancelamento de registro do inscrito (art. 98).

    3. Condutas que configuram ato de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92):

    3.1- enriquecimento ilícito no exercício da função pública, o qual se configura pela aufericão de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida, tais como (art. 9º):

    3.1.1 - recebimento de bem, valor ou qualquer vantagem econômica de pessoa que tenha interesse que possa ser amparado por ação ou omissão do servidor, no exercício da função;

    3.1.2 - aceitação de emprego ou prestação de atividade de consultoria ou assessoria a tais pessoas, enquanto no exercício da função; 3.1.3 - ostentação de acréscimo patrimonial que não possa ser justificado pelas rendas lícitas e declaradas;

    3.1.4 - utilização, em obra ou serviço particular, de qualquer bem público, tais como veículos, máquinas, equipamentos e material de qualquer natureza, bem como o trabalho de servidores públicos ou de empregados de empresas contratadas para prestar serviço ao Poder Público;

    3.1.5 - receber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba publica de qualquer natureza;

    3.1.6 - usar, em proveito próprio, bens rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial de entidade pública ou a ela equiparada.

    3.2 - Atos que causam prejuízo ao erário, tais como (art. 10): 3.2.1 - qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que cause prejuízo ao erário e/ou que permita que terceiro se enriqueça ilicitamente;

    3.2.2 - inobservância das normas legais e regulamentares na realização de operação financeira, na concessão de benefício administrativo ou fiscal e na liberação de verba pública;

    3.2.3 - frustar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;

    3.2.4 - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda

    3.3 - Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública, tais como (art. 11):

    3.3.1 - qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições;

    3.3.2 - atos praticados com desvio de finalidade, violação de sigilo funcional, prevaricação e, também, a revelação de informação privilegiada.

    4. Condutas que configuram infração disciplinar grave, definidas no Estatuto do Funcionário Público Federal, Lei n ° 8.112/90, art. 117, incisos IX a XVI:

    4.1 - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;

    4.2 - atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro;

    4.3 - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições;

    4.4 - proceder de forma desidiosa; utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares.

    A sanção aplicável, em casos tais, é a demissão do cargo, a teor do disposto no inciso XIII do art. 132 dessa Lei.

    5. Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo

    Pelo Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994, foi instituído o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. As regras de natureza deontológicas estabelecidas nesse Código representam um verdadeiro credo da Administração Pública. Destaca-se, dentre elas, as seguintes:

    I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais como primados maiores que devem nortear a conduta do servidor público;

    II - Valorização do elemento ético. O servidor público "não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, "caput" e § 4º, da Constituição Federal";

    III - O bem comum como fim último da Administração Pública;

    (...)

    VIII - O direito à verdade que toda pessoa tem. "O servidor não pode omiti-la ou falseála, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou da Administração Pública";

    IX - Tratar com cortesia e boa vontade o cidadão que paga seus tributos, direta ou indiretamente, os quais custeiam, inclusive, a remuneração do servidor;

    X - Não deixar qualquer pessoa à espera de solução que compete ao setor em que exerça suas funções, permitindo a formação de longas filas, ou qualquer outra espécie de atraso na prestação do serviço.

    Traça, também, esse Código, deveres e vedações que devem ser observados pelos servidores públicos, alguns dos quais já se encontram estabelecidos, de forma cogente, na lei que instituiu o Regime Jurídico do Servidor Público, Lei n° 8.112/90. Dentre as vedações impostas ao servidor, destaca-se:

    a) usar do cargo ou função para obter favorecimento, para si ou para outrem;

    d) usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material;

    g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;

    j) desviar servidor público para atendimento a interesse particular;

    m) fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de terceiros;

    p) exercer atividade profissional aética ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso.

    Esse Código não foi instituído por lei. Logo, em atenção ao princípio constitucional da legalidade estrita ("ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei", art. 5º, II, da CF), suas regras não possuem natureza impositiva. Em razão disso, a penalidade aplicável pela Comissão de Ética limita-se à censura. De qualquer modo, ele serve para estimular o comportamento ético no setor público, desde que as regras deontológicas e as que fazem referência a deveres e vedações sejam devidamente divulgadas.

    6. Código de Conduta da Alta Administração Federal

    Instituído em agosto de 2000, o Código de Conduta da Alta Administração Federal constitui "um conjunto de normas ao qual a pessoa nomeada pelo Presidente da República para um cargo de primeiro escalão da Administração Federal deve aderir", conforme Nota Explicativa da Comissão de Ética Pública que o elaborou. Trata-se, portanto, de um código de adesão, cuja transgressão "não necessariamente implicará violação de lei mas tão somente descumprimento do compromisso pessoal e moral assumido pelo administrador", segundo essa mesma Nota.

    Dentre os objetivos desse Código destaca-se o de "tornar claras as regras éticas de conduta das autoridades da Alta Administração Pública Federal, para que a sociedade possa aferir a integridade e a lisura do processo decisório governamental", estabelecendo "regras básicas sobre conflitos de interesses públicos e privados e limitações às atividades profissionais posteriores ao exercício de cargo público", com vistas a "minimizar a possibilidade de conflito entre o interesse privado e o dever funcional das autoridades públicas da Administração Pública Federal", consoante redação dos incisos I, IV e V do seu art. 1º. Eis algumas regras que as autoridades abrangidas por esse Código devem observar:

    1. comunicar à Comissão de Ética Pública os atos de gestão patrimonial que envolvam transferência de bens a parentes próximos (cônjuge, ascendente, descendente ou colateral), aquisição direta ou indireta de controle de empresa, alteração significativa no valor ou na natureza do seu patrimônio, bem como os atos de gestão de bens cujo valor possa ser substancialmente afetado por decisão ou política governamental da qual tenha prévio conhecimento em razão do cargo ou função (art. 5º);

    2. tornar pública a sua participação em sociedade de economia mista, em instituição financeira, ou em empresa que negocie com o Poder Público, quando o percentual dessa participação for superior a cinco por cento do capital social da empresa (art. 6º);

    3. não receber salário ou qualquer remuneração de fonte privada em desacordo com a lei, nem receber transporte, hospedagem ou quaisquer favores de particulares, de forma a permitir situação que possa gerar dúvida sobre a sua probidade ou honorabilidade. Ressalva-se desta proibição a participação em seminários, congressos e eventos semelhantes, desde que seja tornada pública eventual remuneração e pagamento das despesas de viagem pelo promotor do evento, o qual não poderá ter interesse em decisão a ser tomada pela autoridade (art. 7º);

    4. não receber presentes, salvo de autoridades estrangeiras, nos casos protocolares em que houver reciprocidade. Excetuam-se desta proibição:

    4.1 - os brindes que não tenham valor comercial e os distribuídos por entidades de qualquer natureza, a título de cortesia, propaganda, divulgação habitual ou por ocasião de eventos especiais ou datas comemorativas, desde que não ultrapassem o valor de R$ 100,00 (cem reais)(art. 9º);

    4.2 - os presentes ofertados em razão de laços de parentesco ou amizade, desde que o seu custo seja arcado pelo próprio ofertante e, não, por pessoa, empresa ou entidade sujeita à jurisdição regulatória do órgão a que pertença a autoridade recebedora do presente, ou que tenha interesse que possa ser afetado por decisão dela, ou, ainda, que mantenha relação comercial com o respectivo órgão (Resolução n. 3, de 23 de novembro de 2000, da Comissão de Ética Pública);

    5. proibição de atuar, após deixar o cargo, em benefício de pessoa física ou jurídica, inclusive sindicato ou associação de classe, em processo ou negocio do qual tenha participado em razão do cargo, ou prestar-lhes consultoria valendo-se de informações não divulgadas publicamente a respeito de programas ou políticas do órgão ou da entidade da Administração Pública Federal a que esteve vinculado ou com que tenha tido relacionamento direto e relevante nos seis meses anteriores ao término do exercício da função pública (art. 14);

    6. quarentena de quatro meses, após deixar o cargo, para que possa exercer atividade ou defesa de interesse de pessoa com quem tenha mantido relacionamento oficial direto nos seis meses anteriores à exoneração (art. 15).

    Como se pode observar, algumas condutas que configuram infração ética e/ou disciplinar também configuram crime e/ou ato de improbidade administrativa. Nesses casos, a aplicação das sanções administrativas, civis e penais poderá ocorrer de forma cumulativa e independente, salvo nas seguintes hipóteses previstas nos arts. 65 e 66 do Código de Processo Penal:

    a) em que a sentença penal faz coisa julgada também no cível, como nos casos de exclusão da antijuridicidade, quais sejam: ato praticado em estado de necessidade, legitima defesa, estrito cumprimento do dever legal ou exercício regular de direito;

    b) quando a sentença criminal reconhecer, categoricamente, a inexistência material do fato. Apresenta-se, no Anexo I, a correlação de condutas de igual natureza ou de natureza semelhantes que são reguladas, ao mesmo tempo, pelos códigos de ética, pela lei que normatiza o regime disciplinar dos servidores públicos, pela lei de improbidade administrativa e pelo Código penal.

    7. Outras Normas que contribuem para elevar o Padrão Ético na Administração Pública

    7.1 Lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal

    Ainda no âmbito das medidas direcionadas a se obter condutas compatíveis com o padrão ético que se espera para o serviço público, cabe mencionar, também, a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal e estabelece normas básicas que visam à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins públicos. Dentre essas normas, destaca-se as seguintes:

    a) princípios que devem ser observados: legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência (art. 2º);

    b) direitos dos administrados, entre os quais, o de ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações (art. 3º, I);

    c) impedimentos da autoridade ou servidor que tenha interesse direto ou indireto na matéria; que tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; que esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro (art. 18);

    d) suspeição da autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau (art. 19);

    e) o direito de o interessado ter vista dos autos e de obter certidões ou cópia de documentos, ressalvados os casos de sigilo (art. 46);

    f) a fixação de prazo de até trinta dias para decisão, a contar da conclusão da instrução do processo, salvo prorrogação por igual período, expressamente motivada (art. 49).

    7.2 Sistemas de declaração de bens

    "O sistema de declaração de bens e rendas do patrimônio privado das pessoas que exercem cargos ou funções públicas, eletivas ou não, ou cargo de qualquer natureza em entidades autárquicas, conquanto não seja forma específica de sanção do enriquecimento ilícito dos servidores públicos, tem inquestionável eficácia como medida impeditiva de desvios éticos dessa espécie."

    7.2.1 Sistema de declaração de bens dos servidores públicos em geral

    Esse sistema foi introduzido no Brasil pela Lei n° 3.164, de 1º de junho de 1957, que instituiu o registro público obrigatório dos valores e bens pertencentes ao patrimônio privado de quantos exerçam cargos ou funções públicas da União e entidades autárquicas, eletivas ou não (art. 3º). Essa declaração deve ser atualizada bienalmente e constitui "condição indispensável à posse do servidor público e deverá ser obrigatoriamente atualizada antes do seu afastamento do cargo ou função" (art. 3º, §§ 3º e 4º).

    A Lei n. 8.429/92, Lei da Improbidade Administrativa, também estabeleceu que a posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração de bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, "a fim de ser arquivada no Serviço de Pessoal competente" (art. 13, caput). A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizados no País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico (art. 13, § 1º). A atualização dos dados dessa declaração deve ser feita anualmente ou na data em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função, que pode substituí-la por cópia da declaração anual de bens e rendas apresentada ao Fisco federal (art. 13, § 4º).

    Regulamentando esse art. 13 da Lei n. 8.429/92 foi editado o Decreto n. 978, de 10 de novembro de 1993, o qual impõe à "autoridade competente" a obrigação de determinar a instauração de sindicância para apurar sinais exteriores de riqueza ou aumento patrimonial incompatível com a renda declarada, devendo dar ciência dos fatos à Secretaria da Receita Federal (art. 5º). Há de se entender por "autoridade competente" os titulares de órgãos e entidades da administração direta e indireta, a quem esse Decreto atribui responsabilidade por velar pela sua estrita observância.

    Três diferenças básicas se constata entre o sistema declaração de bens da Lei n. 3.164/57 e o da Lei n. 8.429/92, a saber:

    a) o primeiro sistema abrangia os servidores da União e de suas entidades autárquicas; o segundo alcança esses e mais os empregados das empresas públicas e das sociedades de economia mista;

    b) a declaração de bens, no primeiro sistema, limitava-se aos bens do titular do cargo ou função pública; a do segundo inclui os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante;

    c) a natureza do registro, no primeiro caso, era público, a ele podendo ter acesso qualquer cidadão que demonstrasse legítimo interesse; no segundo caso, a lei é omissa quanto a esse aspecto, o que significa que somente podem ter acesso a essas declarações os funcionários dos Serviço de Pessoal em que elas são arquivadas, as autoridades competentes para determinar a apuração de sinais exteriores de riqueza ou aumento patrimonial incompatível com as rendas declaradas e os servidores designados para tal missão ou para compor a Comissão de Sindicância incumbida desse mister.

    Considerando que o art. 13 da Lei n. 8.429/92 regulou inteiramente a sistema de registro público de bens de que trata o art. 3º da Lei n. 3.164/57, é de se concluir que este encontra-se revogado por aquele, a teor do disposto no § 1º do art. 2º da Lei de Introdução ao Código Civil ("A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior").

    7.2.2 Sistema de declaração de bens de certas autoridades

    A Lei nº 8.730, de 10.11.93, estabeleceu a obrigatoriedade de todos os agentes políticos e membros da magistratura e do Ministério Público da União, bem como os que exerçam cargos eletivos, empregos ou funções de confiança, na administração direta, indireta e fundacional, apresentarem declaração de bens, com indicação das fontes de renda, no momento da posse, no final de cada exercício financeiro, ao final da gestão ou mandato, exoneração, renúncia ou afastamento definitivo, como medida de controle interno do aumento do patrimônio dessas categorias de servidores e agentes políticos e a compatibilidade desse aumento com as rendas declaradas.

    Estabelece essa Lei que a declaração de bens será transcrita em livro próprio de cada órgão, remetendose uma cópia dela ao Tribunal de Contas da União, para que esse Órgão exerça "o controle da legalidade e legitimidade desses bens e rendas, com apoio nos sistemas de controle interno de cada Poder" (§§ 1º e 2º do art. 1º). O Tribunal de Contas da União, usando da competência que lhe foi atribuída pelo § 7º, "a", do art. 2º dessa Lei, determinou a substituição dessa declaração de bens e rendas por cópia da declaração de rendimentos que é entregue anualmente ao Fisco federal.

    Não se trata de um sistema de informações que esteja disponível para o público, como o era o registro público de bens instituído pela Lei n. 3.164/57. Ao revés, trata-se de um sistema de dados sigilosos, tanto que os servidores do Tribunal de Contas da União encarregados de controlar referidas declarações de bens encontram-se submetidos ao mesmo dever de sigilo fiscal que é imposto aos funcionários do Fisco federal (Lei n. 8.730/93, art. 5º, § único). Autoriza, no entanto, essa Lei, o fornecimento de certidões e informações requeridas por qualquer cidadão que pretenda propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa (art. 1º, § 2º, inciso VI).

    7.2.3 Sistema de declaração de bens dos candidatos a cargos eletivos

    Os candidatos a cargos eletivos devem entregar à Justiça Eleitoral, quando do registro da candidatura, relação dos bens que possui, mediante declaração assinada pelo próprio candidato (art. 11 da 9.504, de 30.9.1997). Essa relação de bens deve ser acessível ao público, assim como o é a prestação de contas dos recursos de campanha.

    7.2.4 Sistema de informações patrimoniais das autoridades da Alta Administração Federal

    As autoridades submetidas ao Código de Conduta da Alta Administração Federal (Ministros e Secretários de Estado, titulares de cargos de natureza especial, secretários executivos, secretários ou autoridades equivalentes ocupantes de cargo do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, nível seis, presidentes e diretores de agências nacionais, de autarquias, inclusive especiais, de fundações mantidas pelo Poder Público, de empresas públicas e de sociedades de economia mista), além da declaração de bens e rendas de que trata a Lei n. 8.730/93, devem encaminhar à Comissão de Ética Pública informações sobre sua situação patrimonial que, real ou potencialmente, possa suscitar conflito com o interesse público, indicando o modo pelo qual irá evitá-lo (art. 4º do CCAAF).

    Essas autoridades também estão obrigadas a comunicar à Comissão de Ética Pública os atos de gestão patrimonial que envolvam transferência de bens a parentes próximos (cônjuge, ascendente, descendente ou colateral), aquisição direta ou indireta de controle de empresa, alteração significativa no valor ou na natureza do seu patrimônio, bem como os atos de gestão de bens cujo valor possa ser substancialmente afetado por decisão ou política governamental da qual tenha prévio conhecimento em razão do cargo ou função (art. 5º do CCAAF);

    III - Órgãos de Controle

    Os órgãos encarregados de fiscalizar o cumprimento das normas acima mencionadas, de zelar pela observância dos princípios éticos e, também, quando for o caso, de aplicar as penalidades cabíveis, são os que se relaciona a seguir. A ordem de apresentação, no entanto, observa o critério da finalidade do órgão, no que tange à sua aptidão institucional específica para apuração e controle de comportamentos éticos e, não, necessariamente, da sua importância no cenário da Administração Pública brasileira.

    1. A Comissão de Ética Pública, criada pelo Decreto de 26 de maio de 1999, com a incumbência de proceder à revisão das normas que dispõem sobre conduta ética, tem competência para acompanhar e aferir a observância das normas estabelecidas no Código de Conduta da Alta Administração Federal e aplicar as penalidades nele previstas;

    2. As Comissões de Ética previstas no Decreto 1.171/94, que devem existir em cada órgão ou entidade da Administração Pública Federal direta, indireta, autárquica e fundacional, ou em qualquer órgão ou entidade que exerça atribuições delegadas pelo poder público, têm por finalidade orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe conhecer concretamente de imputação ou de procedimento suscetível de censura (Itens XVI e XVII do Decreto n. 1.171/94). Compete-lhes, também, no âmbito dos respectivos órgãos e entidades, funcionar como projeção da Comissão de Ética Pública, supervisionando a observância do Código de Conduta da Alta Administração Federal e, quando for o caso, comunicar a essa Comissão a ocorrência de fatos que possam configurar descumprimento daquele Código, bem como promover a adoção de normas de conduta ética específicas para os servidores dos órgãos a que pertençam (§ 7º do art. 3º do Decreto de 26 de maio de 1999, acrescentado pelo art. 1º do Decreto de 18 de maio de 2001);

    3. O Conselho de Ética e Disciplina, do Departamento de Polícia Federal, destinado "a apreciar e a orientar os assuntos de ética e disciplina de alta relevância e repercussão, envolvendo dirigentes e integrantes da carreira Policial Federal" (art. 15 do Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal, aprovado pela Portaria n. 213, de 17 de maio de 1999, do Ministro da Justiça).

    4. A Corregedoria-Geral da União, a quem compete, na defesa do patrimônio público, supervisionar, coordenar e fiscalizar a atuação dos demais órgãos do Poder Executivo, no que tange à apuração de desvios de condutas que importem em prejuízo ao erário (arts. 6º, 14-A e 14-B da Lei n° 9.649, de 27 de maio de 1998, com a redação dada pelo art. 1º da Medida Provisória n° 2.143-31, de 2.4.2001);

    5. As corregedorias específicas de determinados órgãos e entidades, que têm, entre outras funções, a de apuração de infrações disciplinares dos servidores do respectivo órgão ou entidade, tais como:

    5.1 a Corregedoria-Geral da Secretaria da Receita Federal, criada pelo Decreto n° 2.331, de 1º de outubro de 1997, com a finalidade de promover ações preventivas e repressivas sobre ética funcional e disciplina de seus servidores, e verificar os aspectos disciplinares dos feitos fiscais e outros procedimentos administrativas, bem como realizar auditoria interna; também tem competência para instaurar sindicância e processo administrativo disciplinar, no âmbito da Secretaria da Receita Federal, e aplicar penalidade de advertência ou suspensão de até trinta dias (Portaria SRF n. 825, de 19.5.2000);

    5.2 a Corregedoria-Geral da Polícia Federal, que tem por atribuições, dentre outras, as de "elaborar normas orientadoras das atividades de polícia judiciária e disciplinar" e "apurar as irregularidades e infrações cometidas por servidores do DPF" (art. 18, I e VII, do Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal, aprovado pela Portaria n. 213, de 17 de maio de 1999, do Ministro da Justiça);

    5.3 a Corregedoria-Geral da Advocacia da União, instituída pela Lei Complementar n° 73, de 10.2.1983, criada com a finalidade de fiscalizar as atividades funcionais dos membros da Adovocacia-Geral da União e apreciar as representações relativas à atuação deles, bem como promover correição nos órgãos jurídicos da Instituição AGU;

    5.4 as corregedorias das agências nacionais reguladoras, as quais têm por função básica acompanhar o desempenho dos servidores da agência e realizar os processos disciplinares a eles relativos. Algumas dessas agências possuem, também, ouvidoria, como é o caso da ANATEL, ANEEL, ANVS, e ANS, com atribuições para receber denúncias e queixas dos cidadãos, relativas aos serviços afetos à agência. Destaca-se a ouvidoria da Agencia Nacional de Vigilância Sanitária, a qual tem atribuições, também, para "receber denúncias de quaisquer violações de direitos individuais e coletivos de atos legais, neles incluídos todos os contrários à saúde pública, bem como qualquer ato de improbidade administrativa, praticados por agentes ou servidores públicos de qualquer natureza, vinculados direta ou indiretamente ao Sistema Nacional de Vigilância Sanitária" (Decreto n. 3.029/99, art. 27, II). Uma outra peculiaridade dessa ouvidoria é a manutenção do sigilo da fonte e a proteção do denunciante, nos termos do parágrafo único do art. 27 citado. Eis a relação dessas agências e de seus atos legais e regulamentares:

    5.4.1 Agencia Nacional de Vigilância Sanitária - ANVS (Lei n. 9.782, de 26.1.1999 e Decreto n. 3.029, de 16.1.1999);

    5.4.2 Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL (Lei n. 9.472, de 16.7.1997 e Resolução n. 197, de 16.12.1999);

    5.4.3 Agencia Nacional de Energia Elétrica - ANEEL (Lei n. 9.427, de 26.12.1996, e Decreto n. 2.335, de 6.1.1997);

    5.4.4 Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS (Lei n. 9.961, de 28.1.2000 e Decreto n. .327, de 5.1.2000);

    5.4.5 Agência Nacional de Águas - ANA (Lei n. 9.984, de 17.7.2000 e Decreto n. 3.692, de 12.12.2000);

    5.4.6 Agência Nacional de Petróleo - ANP (Decreto n. 2.455, de 14.1.1998).

    6. As comissões de sindicância e de inquérito, criadas para apurar infrações disciplinares específicas, nos termos do Título V da Lei n° 8.112/90.

    7. A Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que exerce as funções de Órgão Central do Sistema de Pessoal Civil do Poder Executivo, competindo-lhe supervisionar e fiscalizar a obrigação da autoridade competente de promover a apuração imediata, quando tiver ciência de irregularidade no serviço público e, em caso de omissão dela, designar a comissão disciplinar, ressalvada a competência da Corregedoria-Geral da União quando se tratar de infração que cause lesão ao patrimônio público;

    8. Tribunal de Contas da União que tem, entre outras funções, as de:

    a) fiscalizar e julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros públicos, analisando-as sob o aspecto da legalidade, legitimidade e economicidade (art. 70 da CF), aplicando as penalidades cabíveis, nos casos de irregularidades;

    b) exercer o controle da legalidade e legitimidade dos bens e rendas declarados pelas pessoas nominadas no art. 1º da Lei n. 8.730/93 (item 7.2.2, supra), podendo, para tal mister, "proceder ao levantamento da evolução patrimonial do seu titular e ao exame de sua compatibilidade com os recursos e as disponibilidades declarados" (art. 4º, § 2º);

    9. A Secretaria Federal de Controle, que tem competência para realizar auditoria sobre gestão dos recursos públicos federais sob responsabilidade de órgãos e entidades públicos e privados, bem como apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de tais recursos e, quando for o caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade para as providências cabíveis (Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, art. 24, VI e VII);

    10. O Ministério Público, a quem compete promover, privativamente, a ação penal pública, nos casos de crime contra a administração pública, bem como o inquérito civil e a ação civil pública para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, I e III, da CF); compete, também, ao Ministério Público, de forma concorrente com a pessoa jurídica de direito público interessada, a propositura de ação civil por ato de improbidade administrativa, consoante o disposto no art. 17 da Lei nº 8.429/92.

    11. As comissões temáticas de cada uma das Casas do Congresso Nacional, com competência para receber petições, reclamações, representações e queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas (art. 58, IV, da CF);

    12. As comissões parlamentares de inquérito, criadas para apurar fato determinado, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (art. 58, § 3º, da CF);

    13. A Polícia Federal, a quem compete apurar as infrações penais praticadas contra bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas (art. 144, § 1º, da CF);

    14. o cidadão, mediante a ação popular constitucional, visando a anular ato lesivo ao patrimônio público e/ou à moralidade administrativa (art. 5º, LXXIII, da CF);

    Vale destacar que, no âmbito dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público Federal, existem corregedorias próprias ou conselhos de ética, com a finalidade de apurar infrações disciplinares ou atos atentatórios ao decoro e à ética, de seus membros. Existem, também, auditorias internas que exercem as mesmas funções da Secretaria Federal de Controle. No que tange ao regime disciplinar dos servidores desses Poderes, seja em relação aos deveres, proibições, responsabilidades e penalidades que lhes podem ser impostas, seja em relação ao processo administrativo disciplinar para apuração e punição de infrações, aplicam-se as normas estabelecidas nos arts. 116 a 182 da Lei n° 8.112/90, os quais tratam do regime disciplinar dos servidores públicos em geral.

    IV - Instrumentos de Controle

    Os instrumentos utilizados pelos órgãos acima mencionados são os seguintes:

    1. auditorias, inspeções e fiscalizações, que são realizadas pelos órgãos de controle interno e externo (Secretaria Federal de Controle, Tribunal de Contas da União), cujos relatórios devem fornecer elementos que permitam aferir a gestão dos administradores públicos, quanto aos aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade;

    2. processo administrativo disciplinar, conduzido pelas comissões de sindicância e de inquérito;

    3. inquérito civil público, promovido pelo Ministério Público Federal;

    4. ação ordinária de ressarcimento de danos promovida pela União, suas autarquias e fundações públicas;

    5. ação civil pública de ressarcimento de danos promovida pelo Ministério Público Federal;

    6. inquérito policial, realizado pela Polícia Federal;

    7. ação penal pública, promovida pelo Ministério Público Federal;

    8. ação de improbidade administrativa, promovida pelo Ministério Público Federal, pela AGU ou pelos órgãos jurídicos a ela vinculados;

    9. ação popular, de autoria de qualquer cidadão, para anular ato ilegal e lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa;

    10. declaração de bens, obrigatória para ocupantes de cargos públicos, instituída com a finalidade de servir de instrumento inibidor do enriquecimento ilícito no exercício de função pública;

    11. informações que as autoridades da Alta Administração Federal estão obrigadas a fazer à Comissão de Ética Pública, dando-lhe conhecimento das situações patrimoniais e de gestão de bens que possam revelar conflito de interesse ou limitação da atividade profissional posterior ao exercício do cargo público.

    V - Entidades com responsabilidade no tratamento da gestão da Ética

    As entidades com responsabilidade no tratamento da gestão da ética podem ser divididas em três grupos: as que têm por finalidade primordial a questão da ética no serviço público; as que têm a questão da ética entre suas finalidades, mas não a única, ou que de forma indireta, reflexa ou subsidiária também atuam nessa direção, exercendo o controle, a fiscalização e aplicando sanções; e as encarregadas de capacitar e treinar servidores para que ostentem um padrão ético de conduta de acordo com o desejável no serviço público. No primeiro grupo encontram-se a Comissão de Ética Pública, as Comissões de Ética previstas no Decreto n. 1.171/94, o Conselho de Ética e Disciplina do Departamento de Polícia Federal, a Corregedoria-Geral da União, as corregedorias específicas de determinados órgãos ou entidades, como a Corregedoria da Receita Federal, a Corregedoria da Polícia Federal, a Corregedoria-Geral da Adovocacia-Geral da União e as corregedorias das agências nacionais reguladoras de serviços ou de atividades econômicas. No segundo grupo encontram-se os demais órgãos de controle listados no tópico III acima, a saber: a Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que exerce as funções de Órgão Central dos Sistema de Pessoal Civil do Poder Executivo, o Tribunal de Contas da União, a Secretaria Federal de Controle, o Ministério Público Federal, as comissões temáticas de cada uma das Casas do Congresso Nacional, as comissões parlamentares e inquérito, a Polícia Federal e o Poder Judiciário. No terceiro grupo deve situar-se as entidades encarregadas dos cursos de formação e capacitação de servidores, como a Escola de Administração Fazendária - ESAF, a Escola Nacional de Administração Pública - ENAP, a Academia Nacional de Polícia, etc.

    Quanto à forma de atuação dessas entidades, há que se observar os diversos aspectos que envolvem a gestão da ética no serviço público, a saber:

    1. Normatização: a questão da normatização envolve a aferição de quem tem atribuição para estabelecer normas sobre a ética no serviço público, ou, ao menos, para tomar a iniciativa sobre a edição de normas e orientações, considerando a hierarquia dos diversos atos normativos. Sobre esse prisma - da hierarquia das normas -, é obvio que toda questão que envolva imposição de obrigação, restrição de direitos e aplicação de penalidades, para ter validade no plano jurídico somente pode ser estabelecida mediante lei, em obediência ao princípio da legalidade assegurado no inciso II do art. 5º da Constituição Federal. Assim, trata-se de matéria que se insere na competência legislativa do Congresso Nacional. Todavia, a iniciativa de leis sobre essa matéria inclui-se na competência concorrente dos legitimados pelo art. 61 da Constituição Federal (membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional e Presidente da República), o que significa que os órgãos do Poder Executivo com atribuição sobre o tema podem sugerir ao Presidente da República que encaminhe ao Congresso Nacional projeto de lei nesse sentido, ou que edite medida provisória, já que a Constituição Federal, na sua atual redação, não impede que esse tipo de ato legislativo disponha, também, sobre essa matéria, apesar da questionável presença dos requisitos de relevância e urgência que se fazem necessários para edição de medida provisória.

    O Presidente da República tem competência para expedir decretos e regulamentos necessários ao fiel cumprimento das leis bem como para dispor sobre organização e funcionamento da administração federal (CF, art. 84, IV e VI). Daí por que pode expedir decretos dispondo sobre a questão da ética na Poder Executivo Federal, observado o princípio da legalidade acima referido.

    Além dessas competências genéricas, verifica-se as seguintes competências específicas, no que tange à normatização da gestão da ética:

    1.1 Da Comissão de Ética Pública, cujo Decreto de 26 de maio de 1999, que a criou, atribuiu-lhe competência para proceder à revisão das normas que dispõem sobre a conduta ética na Administração Pública Federal, bem como elaborar e propor a instituição do Código de Conduta das Autoridades, no âmbito do Poder Executivo Federal. Esse código foi elaborado e aprovado, transformando-se no Código de Conduta da Alta Administração Federal, cujo art. 19 confere a essa Comissão poderes para sugerir ao Presidente da República normas complementares, interpretativas e orientadoras das disposições nele contidas. A CEP tem expedido resoluções destinadas a esclarecer o sentido e o alcance das disposições desse Código e a orientar as autoridades a ele submetidas. O Decreto de 18 de maio de 2001 acrescentou o § 7º ao art. 3º do Decreto de 26 de maio de 1999 para atribuir às comissões de ética setoriais competência para promover a adoção de normas de conduta ética específicas para os servidores dos órgão a que pertençam.

    1.2 O Advogado-Geral da União, em face da competência que lhe é atribuída pelo inciso X do art. 4º da Lei Complementar n. 73, de 10.2.1993, para fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a se uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal, exerce também competência normativa nesta matéria.

    1.3 A Corregedoria-Geral da União tem competência para "propor medidas legislativas ou administrativas e sugerir ações necessárias a evitar a repetição de irregularidades constatadas" (§ 5º, inciso IX, do art. 14-A da Lei n. 9.649/98, com a redação dada pelo art. 1º da Medida Provisória n. 2.143/2001);

    1.4 A Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão tem competência para elaborar atos e normas complementares relativas à legislação de recursos humanos, bem como dirimir dúvidas, com caráter normativo, sobre essa matéria (art. 1º, incisos I e VI do seu Regimento Interno).

    1.5 A Secretaria do Tesouro Nacional e a Secretaria Federal de Controle, em face do que dispõe o § 4º do art. 26 da Lei n. 10.180/2001, o qual prevê a expedição de código de ética profissional específico, aprovado pelo Presidente da República, para os integrantes da carreira de Finanças e Controle, poderão vir a ter competência normativa suplementar sobre a gestão da ética dos seus servidores, se assim dispuser o código que vier a ser aprovado.

    2. Divulgação dos códigos de ética, das orientações complementares e das demais normas relacionadas com o tema:

    2.1 É atribuição da Comissão de Ética Pública dar ampla divulgação do Código de Conduta da Alta Administração Federal, nos termos do inciso VI do art. 2º desse Código;

    2.2 As Comissões de Ética previstas no Decreto 1.171/94 devem elaborar ementas de suas decisões, as quais devem ser divulgadas no próprio órgão da Comissão deliberante e, também, encaminhadas às demais Comissões de Ética para divulgação nos seus respectivos órgãos, conforme disposto no item XXI desse Decreto; também estabelece o item XXV desse mesmo Decreto a obrigatoriedade de qualquer cidadão que houver de tomar posse ou ser investido em função pública prestar compromisso solene de acatamento e observância das regras nele estabelecidas, o que representa uma forma de divulgá-lo.

    3. Capacitação e treinamento: a orientação dos servidores sobre a conduta ética no serviço público é medida necessária em uma administração que pretenda desenvolver um programa positivo de gestão da ética. Isto quer dizer que esse programa deve prestar auxílio, ou seja, deve ter como principal objetivo ensinar e orientar e, não, flagrar alguém em falta e julgá-lo. Não há, no Poder Executivo federal, instituições cuja atribuição específica seja o treinamento de servidores sobre comportamento ético. Todavia, a Escola de Administração Fazendária - ESAF, a Escola Nacional de Administração Pública - ENAP, Academia Nacional de Polícia, que são instituições encarregadas de ministrar cursos de formação e de capacitação de servidores, podem desempenhar essa atribuição.

    A ESAF tem cumprido essa função, mediante a inclusão, nos cursos de formação de servidores, especialmente dos integrantes de carreiras típicas do Estado (servidores da Secretaria da Receita Federal, da Secretaria Federal de Controle e da Secretaria do Tesouro Nacional), um módulo de estudo denominado "Dimensão Humana", com enfoque nos aspectos disciplinar e ético abordados no Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo. Também nos cursos de reciclagem de servidores há módulo de estudo sobre ética e cidadania, onde são destacados valores e princípios do servidor público.

    O Decreto n. 2.794, de 1º de outubro de 1996, instituiu a Política Nacional de capacitação de servidores para a Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. Um dos objetivos dessa política é a "melhoria da eficiência do serviço público e da qualidade dos serviços prestados ao cidadão" (art. 1º, inciso I, desse Decreto). Logo, torna-se evidente que a questão da ética deve e pode integrar os cursos de capacitação que forem realizados em cumprimento a essa política. Cabe, portanto, à Comissão Interministerial de Capacitação prevista no art. 5º desse ato, inclui-la nas "diretrizes bienais das ações de capacitação" que lhe compete fixar.

    4. Investigação: sob este aspecto, deve-se considerar que todos os órgãos de controle acima mencionados exercem, também, poderes de investigação das condutas dos servidores públicos, no que tange ao comportamento ético. Todavia, merece que se destaque a atuação, nesse mister, dos seguintes órgãos:

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